IX. El acto administrativo
Objetivos
Después de estudiar este capitulo, el alumno contara con
elementos para:
·
Conceptualizar el acto administrativo.
·
Conocer sus elementos.
·
Ubicar el acto administrativo en la constitución
política.
·
Identificar los efectos del acto y de la ausencia del
mismo.
·
Describir los medios de extinción del acto
administrativo.
·
Explicar el sistema de irregularidades e ineficacia en
derecho administrativo.
·
Apreciar las notas esenciales del procedimiento
administrativo.
33. Teoría general
del acto administrativo
33.1 Dificultad
para establecer un concepto del acto administrativo
El acto administrativo es, junto con
las formas de organización administrativa, el núcleo de la parte conceptual de
nuestra asignatura; de ahí la importancia que reviste su adecuada delimitación.
La mayoría de los tratadistas del derecho administrativo aportan su propia
definición del acto administrativo, de tal manera que existen decenas de ellas,
en las cuales se pretende innovar, cosa que no siempre se logra.
No es posible englobar en un solo concepto la variedad de tareas que realiza el poder público por medio de sus órganos administrativos, o los actos de naturaleza administrativa de los tres poderes.
La
dificultad para conceptualizar el acto administrativo proviene de dos fuentes:
la gran producción doctrinal y la diversidad de actos que lleva acabo el poder
ejecutivo. En cuanto al origen de esa expresión, suele ubicarse en la
legislación francesa de finales del siglo XVIII y a los estudios que al
respecto se inician en los primeros años del siglo XIX.
33.2 Distinción entre hecho y acto jurídico
Los hechos jurídicos se distinguen
de los actos jurídicos en que los primeros son acontecimientos naturales o del
hombre que provocan consecuencias jurídicas, sin que exista el animo de
producirlas; en tanto que en los segundos si existe el animo de provocar
consecuencias de derecho.
Recordamos
anteriormente la noción de acto jurídico (tema 32); ahora la distinción entre
acto y hecho jurídico persigue señalar que los hechos jurídicos pueden
transcender al campo de la función administrativa. En ocasiones, se dan hechos
que provocan la acción de órganos administrativos (inundaciones, terremotos,
conductas ilícitas de servidores públicos).
33.3 Aspectos que abarca el acto administrativo
Como acto administrativo se puede
calificar toda actividad o función administrativa. Pero puesto que esta se
realiza mediante actos jurídicos unilaterales, contratos, operaciones
materiales, reglamentos y otras disposiciones de índole general, la
delimitación conceptual se complica.
Existe
cierto punto de coincidencia entre los doctrinarios en lo que se refiere a que
el acto administrativo es una declaración de voluntad de órgano publico que
produce efectos jurídicos, pero como esta noción comprendería los actos de
cualquiera de las tres funciones estatales, la polémica subsiste.
Si
se parte de esa misma idea y se agrega que sus efectos son subjetivos, se
excluyen los reglamentos, pero se comprendería el acto jurisdiccional, lo que
parece hacer necesario que se tenga en cuenta el ente emisor (criterio
orgánico) para delimitar la noción del acto administrativo.
33.4 Características del acto
administrativo
Como notas preliminares a un
concepto de acto administrativo se han de mencionar las características
siguientes:
1.
Es un acto jurídico.
2.
Es de derecho público.
3.
Lo emite la administración pública, o algún otro órgano
estatal en ejercicio de la función administrativa.
4.
Es ejecutivo (obligatorio) y ejecutorio (se puede hacer
cumplir mediante la coerción).
5.
Tiene a su favor una presunción de valides legal.
6.
Es impugnable, esto es, no posee definitividad sino
cuando ha transcurrido el tiempo para atacarlo por vía jurídica o se le ha
confirmado jurisdiccionalmente.
7.
Persigue, de manera directa o indirecta, mediata o
inmediata, el interés publico.
8.
Por lo general es prescriptible.
33.5 Concepto de acto administrativo
Seleccionados de la enorme y
brillante producción doctrinal relativa al tema que nos ocupa, extraemos cuatro
conceptos de acto administrativo. Así, acto administrativo es:
1.
“Toda declaración jurídica unilateral y ejecutiva, en
virtud de la cual la administración tiende a crear, reconocer, modificar o
extinguir situaciones jurídicas subjetivas” (Fernández de Velasco)
2.
“La declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o
deseo realizada por la administración en ejercicio de una potestad
administrativa distinta de la potestad reglamentaria” (García de Enterría y
Fernández). Esta definición es similar a la que aporta Guido Zanobini.
3.
“Es una declaración concreta y unilateral de voluntad de
un órgano de la administración activa en ejercicio de la potestad
administrativa” (Diez).
4.
“Puede definirse el acto administrativo como decisión,
general o especial, de una autoridad administrativa en ejercicio de sus propias
funciones sobre derechos, deberes e intereses de la entidades administrativas o
de los particulares respecto a ellos” (Bielsa).
Sin pretender uno mas a la larga
lista de conceptos de acto administrativo, consideramos que este es la
declaración unilateral de la administración publica que produce consecuencias
subjetivas de derecho.
El
concepto indicado en el párrafo anterior implica excluir de la categoría acto
administrativo la actividad reglamentaria, puesto que se habla de consecuencias
subjetivas; tampoco comprende los contratos que celebre la administración, ya
que se señala que es una declaración unilateral. De igual manera, no se
engloban los actos de esencia extrajurídica (operaciones materiales) ni los
hechos jurídicos.
Aunque
es nuestra opinión que un texto universitario no debe estar lleno de
transcripciones legales y de tesis de jurisprudencia, pues son tres fuentes
distintas el saber jurídico, como una de las excepciones que hacemos a esto, se
da la definición que aporta en este tema la Ley de Procedimiento Administrativo
del Distrito Federal:
Acto
administrativo: declaración unilateral de voluntad, externa, concreta y
ejecutiva, emanada de la administración publica…, en el ejercicio de las
facultades que les son conferidas por los ordenamientos jurídicos, que tiene
por objeto crear, transmitir, modificar o extinguir una situación jurídica
concreta, cuya finalidad es la satisfacción del interés general.
En
aras de la sencillez y claridad, los conceptos adoptados siguen un criterio
orgánico y formal en su configuración, soslayando en gran medida el punto de
vista material, ya que este presenta todavía problemas no resueltos en su
delimitación.
34. Análisis lógico de los elementos del acto
administrativo
El número y la clasificación de los elementos del acto
administrativo constituyen otro aspecto
muy debatido en la teoría del derecho administrativo; existe al respecto
una diversidad de opiniones prácticamente imposibles de reseñar, en ocasiones
con cambios más de terminología que de fondo. A efecto de no complicar un tema
de suyo difícil, trataremos de ser esquemáticos en la exposición de esos
elementos.
Con
variantes de uno a otro actor, se habla de los siguientes elementos del acto
administrativo; sujeto, manifestación de voluntad, objeto, forma, motivo,
finalidad y merito. Estos elementos a veces son reagrupados en subjetivos,
objetivos y teológicos; o bien, en generadores, expresadores y ejecutorios de
la voluntad del órgano administrativo; o, por otros, constitutivos,
modalidades; esenciales y secundarios.
34.1 Los elementos constitutivos y su fundamento.
Sujeto
Los elementos constitutivos son
llamados por Manuel M. Diez, condiciones de legitimidad del acto
administrativo. Conforme a lo anotado al inicio de este tema, nos abstenemos de
analizar las expresiones elementos constitutivos, condiciones de legitimidad u
otras equivalentes, y solo descubriremos los elementos antes enunciados.
Sujeto
Es el órgano de la administración
pública que, en ejercicio de la función administrativa, externa de manera
unilateral de voluntad estatal produciendo consecuencias jurídicas subjetivas.
El
sujeto emisor del acto, un órgano administrativo, debe tener la competencia que
la ley le asigne, para actuar en el caso concreto. El servidor público, por
cuyo medio el ente estatal produzca el acto, ha de estar facultado legalmente
para tomar y exteriorizar decisiones publicas; y además de contar con el
respectivo nombramiento, debe haber satisfecho los requisitos necesarios para
el ejercicio del cargo, incluida la propuesta de guardar la constitución y las
leyes que de ella emanen (art. 128). Es decir, el sujeto del acto
administrativo es siempre un órgano administrativo competente, el cual actúa
por medio de funcionarios o empleados debidamente facultados para ello.
Quedan
excluidos de la categoría acto administrativo los actos de carácter
legislativo, jurisdiccional y los producidos por los particulares.
34.2 Concepto de autoridad
Autoridad es toda persona investida
de potestad de mando frente a los administrados o internamente dentro de un
órgano publico.
De manera amplia,
señalemos que se puede considerar como autoridad a los individuos que, mediante
órganos estatales competentes, están en posibilidad de tomar y ejecutar decisiones
que afecten a los particulares u ordenar que estas se lleven a cabo.
Para la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, autoridad es todo funcionario de hecho o de
derecho que puede disponer de la fuerza publica para hacer cumplir sus
decisiones. Es de mencionar que es criterio, sostenido con anterioridad por
Ignacio L. Vallarta, permite ampliar el alcance del juicio de amparo.
34.3 La manifestación externa de la
voluntad
Los elementos son las partes
integrantes de un todo, o los fundamentos o el móvil que conforman algo; de ahí
que la declaración de voluntad sea el acto administrativo en si y no uno de sus
elementos; sin embargo, suele estudiársele como tal.
La
manifestación externa o declaración de voluntad es expresar una decisión del
órgano administrativo, pronunciada en cualquier sentido, que provoca
consecuencias de derecho de tipo subjetivo.
Tal
voluntad, de carácter unilateral, debe originarse y expresarse de manera libre,
sin vicios ni error, dentro de un marco competencial y de facultades
delimitado, y conferido conforme a la ley, respectivamente.
La
ausencia de dicha declaración de voluntad, cuando debió haberla, puede producir
consecuencias de derecho. En este supuesto estaremos frente al llamado silencio
administrativo (tema 38).
34.4 Objeto
Es lo que persigue la administración
al emitir el acto; es decir, crear, trasmitir, registrar, reconocer, modificar
o extinguir situaciones subjetivas de derecho, con miras a satisfacer el
interés de la colectividad.
El
objeto debe ser lícito y alcanzable, y estar contenido en lo que la ley asigne
como competencia al órgano, y dentro que faculte al servidor público.
El
objeto, en si, es el contenido del acto administrativo. “El objeto o contenido
se refiere a la declaración de voluntad, conocimiento o juicio en que el acto
consiste. El objeto ha de ser determinado o determinable, posible y licito”
(López-Nieto y Mallo).
A
efecto de ilustrar lo anterior, advertimos que en la expropiación el objeto
evidente es la obtención forzosa de un bien y, de manera mediata, satisfacer
una causa de utilidad pública; en la licencia de manejo de auto motores,
consentir que se conduzca por la vía publica ese tipo de vehículos, y con miras
al interés de la colectividad, el objeto es asegurar que quien conduzca tenga la pericia necesaria para no dañar a
las personas o a sus bienes.
34.5 Forma
Es la manera como se exterioriza o
expresa la voluntad del órgano administrativo. El acto administrativo
generalmente se manifiesta por escrito, aunque puede hacerlo de manera verbal
(ordenes internas, cuestiones de seguridad, etcétera).
La
forma escrita de exteriorizar la decisión de la administración, ha de
observarse ciertas reglas o formalidades que la ley o la costumbre establecen;
entre ellas mencionamos la fecha, la firma, a quien se dirige, su
fundamentación y motivación, etcétera.
En
su acepción estricta, la expresión forma se entiende referida al modo de
declaración de una voluntad ya formada, actuando como medio de transporte de
dicha voluntad del campo psíquico al campo jurídico, a los fines de asegurar su
prueba y permitir el exacto conocimiento de su contenido… con relación a los
actos administrativos, la expresión forma abarca también el conjunto de
formalidades y tramites a través de los que la voluntad administrativa se
configura; esto es, el procedimiento de formación de dicha voluntad.
35. Modalidades o requisitos del acto
administrativo y de sus elementos
35.1 Critica a la
doctrina que sostiene el motivo y la finalidad como elementos estructurales del
acto administrativo.
Contra lo que sostiene el programa oficial (1986-1993) de
derecho administrativo, y siguiendo una corriente doctrinal mayoritaria,
opinamos que el motivo y la finalidad si son elementos del acto administrativo,
pues esto no puede ser estudiado haciendo abstracción del porque y para que ha
sido emitido.
Citamos
dos opiniones relativas a esta cuestión: “El derecho no es una regla física
sino una norma de conducta humana” (fiorini). “La afirmación del fin como
elemento esencial del acto administrativo ha sido una de las conquistas mas
grandes del derecho publico moderno, pues contribuyo eficazmente a eliminar el
concepto autoritario de gobierno” (sayagués).
35.2 Las modalidades del acto administrativo.
Motivo. Finalidad
Hecha la aclaración referente a que el motivo y finalidad
si se consideran elementos del acto administrativo, procederemos a
describirlos.
Motivo
es el móvil que lleva a emitir el acto administrativo; las consideraciones, de
hecho y de derecho, y que tiene en cuenta el órgano emisor para tomar una
decisión: es el porque del acto.
El
motivo es el equivalente, en derecho publico, de la causa en los negocios
jurídicos privados. Ambos son ampliamente estudiados por la ciencia jurídica,
en efecto de determinar su alcance. Es oportuno indicar que existe una serie de
argumentos a favor o en contra de reconóceles transcendencia concreta en lo que
respecta a los actos que originan. Rafael Bielsa sostiene que cuando se trata
de actos administrativos, “no puede hablarse de intención o causa impulsiva, ya
que ella no puede ser si no interés publico, aun cuando sea genéricamente
considerado”.
La causa
o motivo del acto es determinante para su eficacia, pues como veremos, la falta
o irregularidad de este elemento puede provocar su impugnación por parte del
administrado.
Finalidad
Es el elemento teleológico del acto administrativo,
consiste en el propósito o meta que el órgano emisor persigue con su actuar.
Si el
objeto del acto es lo que se persigue concreta e inmediatamente, la finalidad
es de carácter general y a veces mediata: el interés publico, el beneficio de
la sociedad.
Dicho
interés general es el fin global de la administración pública, pero es claro
que existen fines específicos, según sean las atribuciones estatales
(culturales, de salubridad, entre otros).
La falta
de finalidad de un acto, emitido con base en facultades discrecionales, es
desvió de poder (tema 42). Tampoco es admisible que el acto persiga fines de
naturaleza privada o partidista.
Prescindir
de fines en la actividad administrativa equivale a deshumanizar un fenómeno
social, como es la administración publica, y es pretender reducir el derecho a
formulas matemáticas.
35.3 Conceptos que no constituyen ni elementos,
ni requisitos del acto administrativo.
El merito, su
crítica y la oportunidad como principio general del acto administrativo
La doctrina italiana ha estudiado detenidamente al merito
elemento del acto administrativo y en nuestra América lo describe Manuel Diez;
este autor afirma que “el merito del acto administrativo es, en realidad, la
exteriorización del principio de la oportunidad”. A partir de esta opinión, el
merito y la oportunidad los consideramos un solo elemento.
El
merito es el elemento ético del acto administrativo y esta referido a la
oportunidad y conveniencia del mismo.
Aunque analizando mas bien el propósito de las facultades discrecionales, el
merito es un elemento que debe tener cualquier acto de órgano administrativo,
pues el ejercicio total de la función administrativa ha de hacerse de manera
“oportuna, conveniente, útil, eficiente y justa” (Fiorini).
Si bien
resulta difícil regular legalmente este elemento del acto, es indiscutible la
necesidad de que el poder ejecutivo y sus dependencias actúen dentro de cierta
moralidad ante la que, ciertamente, no puede permanecer ajeno el derecho.
El actual texto de nuestra constitución considera a la
oportunidad como uno de los requisitos que han de cumplirse en las tareas que
realicen los servidores públicos en ejercicio de la función publica.
36. Requisitos constitucionales del acto
administrativo
La constitucion federal fija requisitos de los actos administrativos, en
los art. 16 y 14, que en lo conducente preven: “Nadie puede ser molestado en su
persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de
mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa
legal del procedimiento” (art. 16). “ A ninguna ley se dara efecto retroactivo
en perjuicio de persona alguna” (art. 14).
En el presente tema
haremos una breve explicacion de estas dispociciones, en cuanto implican
requisitos que ha de satisfacer las accion de los organos administrativos del
estado.
36.1 La competencia
Es la posibilidad que tiene un organo de actuar; la ley asigna al organo
determinados asuntos que puede o debe atender. Por su parte, las facultades se
refiere a los servidores publicos; o sea, a la aptitud que estos reciben de la
legislacion para emitir los actos necesarios a fin de ejercer la competencia
del organo.
Asi, conforme a la
disposición constitucional, el acto adminsitrativo debe ser producido por un
organo competente, a traves de un funcionario o empleado con facultades para
ello.
La competencia la asigna
la ley; las facultades deben estar contempladas tambien en la ley o, por
disposicion de esta, en un reglamento o en un acuerdo de delegacion de
facultades.
36.2 La forma escrita
El mandato constitucional es claro en el sentido de que los actos de autoridad
han de ser por escrito. Esto constituye
una garantia de certeza juridica.
Ademas, como se noto en el tema 34, la forma escrita ha de reunir ciertos
requisitos que la logica , la ley y la costumbre contemplan ( fecha, firma,
claridad , etcetera).
36.3 fundamentacion
Fundamentar un acto implica indicar
con precision que la ley o leyes y
cuales de sus articulos son aplicables al caso, originan y justifican su
emision. No señalar las normas que dan fundamento legal al acto vicia a este.
La fundamentacion , es decir , citar el articulo y ley aplicable, se refiere tanto al contenido
del acto como a la competencia del organo y a las facultades del servidor
publico.
36.4 motivación
El motivar un acto
administrativo consiste en describir las
circunstancias de hecho que hacen aplicable la norma jurídica al caso concreto. La motivación es la adecuación lógica del supuesto de derecho a la situación subjetiva del administrado.
La necesidad de que la
administracion publica funde y motive sus actos fue reconocida en el
siglo xlx por la jurisprudencia francesa. En mexico, aparte del citado art. 16
constitucional, la suprema corte de
justicia de la nacion ha reiterado estos requisitos, fijando que en lo que
concierne a la resoluciones administrativas, ¨findarlas implica señalar los
preceptos legales sustantivos… y
motivarlas es mostrar que en el caso se
han realizado los supuestos de hecho que
condicionan la aplicación de aquellos
preceptos¨.
36.5 principios de legalidad
Toda la actividad del estado, ya sea
funcion administrativa,
jurisdicional o legislativa, debe
ajustarse a la ley. Asi, los actos de
los organos del poder ejecutivo han de ser producidos conformes a disposiciones
previamente emitidas por el legislador.
Si, en terminos generales, el particular puede hacer todo lo que la ley no
le prohiba, la administracion publica solo puede hacer lo que la ley le permita
expresamente.
Desde otro enfoque, el principio de legalidad se refiere a que los actos
administrativos se reputan validos o legitimos, y corresponde, en todo caso, al
gobernado o a los medios de control
demostrar lo contrario.
36.6 no retroactividad
El principio de la no retroactividad que el art. 14 constitucional indica
para la ley es aplicable a los actos administrativos. Puesto que los órganos de
la administración publica actuaran ejecutando la ley, es lógico concluir que
sus acciones deben seguir las características de esta.
La no retroactividad del acto administrativo se refiere a los efectos de
este, es decir, no puede lesionar derechos adquiridos con anterioridad a su
emisión.
37 Efectos del acto administrativo
El acto administrativo, una vez que se emite, debe ser acatado
obligatoriamente por el gobernado a quien se dirige y por los terceros que
estuvieren involucrado; el acto administrativo puede requerir el empleo de la
coerción para que surta efectos.
37.1 Distinción entre acto perfecto y acto eficaz
Acto perfecto es aquel que reúne todos sus elementos( temas 34 y 35); si
falta uno de ellos, sera un acto irregular. El acto eficaz es aquel que se
realiza, es el que produce los efectos para los cuales fue creado. La eficacia
de un acto perfecto puede estar sujeta a su notificación, publicación,
aceptación por parte del gobernado, inscripción en algún registro, termino o
plazo. Suspensión decidida por alguna autoridad
jurisdiccional, etc.
También es de señalarse que un acto imperfecto puede ser eficaz, a pesar
de estar viciado por carecer de uno o mas de sus elementos.
37.2 el acto administrativo como creación de
derechos personales y reales
El acto administrativo, en tanto
declaracion unilateral de voluntad de una autoridad administrativa, puede
crear, modificar, transmitir , reconocer, registrar o extinguir derechos y
obligaciones. Estos derechos y obligaciones son de carácter subjetivo; estan
referidos a casos concretos.
Dentro de la idea anterior esta la creacion de derechos,
ya sean personales o reales. Se crearan derechos personales , por ejemplo, en
el otorgamiento de una beca, el permiso de pesca; y habra creacion de derechos
reales en la expropiacion, en la regularizacion de tierras. Lo normal es la
creacion de derechos personales y la excepcion es la constitucion de derechos
reales.
Recordemos las nociones de
derechos personales y reales que exponen ignacio de Casso y Francisco Cevera:
“Derechos personales. Con esta denominacion… se hace referencia a aquellas
facultades que por el orden juridico sonn atribuciones al individuo como otras
tantas posibilidades de actuacion, y precisamente en reconocimiento de su
propia personalidad.”
A su vez, los derechos
reales se definesn “como aquellos derechos que atribuyen a una persona, natural
o juridica, una facultad inmediata de dominacion mas o menos plena sobre una cosa”
(De Casso y Cervera).
Tales derechos suelen estudiarse dentro de los derechos patrimoniales.
37.3 Efectos frente a terceros
Aunque la creación, la modificación, la transmisión, el reconocimiento, el
registro o la extinción de derechos u obligaciones que contiene el acto
administrativo se dirigen a un individuo en especial, resulta lógico que en la
mayoría de las veces surta también efectos frente a terceros y, desde luego,
siempre ante propio órgano que lo haya emitido.
Ejemplos de actos
administrativos que tienen efectos frente a terceros son una patente de
invención, la tarifa para la prestación de un servicio publico, una licencia
sanitaria, el registro de un titulo profesional, la incorporación de una
escuela al sistema educativo oficial, las inscripciones en el registro publico
de la propiedad.
38. La falta del acto administrativo y el
silencio de la administración
38.1 Diversas posibilidades teoricas que
explican el silencio administrativo
El
silencio administrativo, usencia de acto cuando debería haberlo, es estudiando
por un importante sector de la doctrina dentro del elemento manifestación de
voluntad, precisamente como ausencia de esta. Otro grupo de autores habla de
tal figura, a propósito de la clasificación de los actos administrativos en
expresos, tácticos y presuntos, e incluyen en estos últimos el silencio
administrativo.
Tanto la doctrina como la
legislación contemplan dos posibles consecuencias del silencio de la
administración: la negativa y la positiva. Es decir, ante la falta de respuesta
a los planteamientos de los gobernados se puede suponer que han sido resueltos
de manera negativa o afirmativa. Existe una tercera posibilidad: que al
silencio de órgano no se le asigne sentido alguno, subsistiendo la obligación
de dar respuesta a lo que el particular ha planteado a la autoridad. He aquí
como describe Ramón Martin Mateo la figura en estudio:
El silencio administrativo se
explica desde la teoría de los actos presuntos; es decir ante la inactividad de
la administración para evitar mayores perjuicios a los administradores, la ley
interpreta el silencio en un determinado sentido, al objeto de obviar una
paralización perjudicial de las tramitaciones administrativas trascendentes
para las posibilidades de actuación o de recurso, de las particulares. El
silencio, pues, no es nada en si; materialmente es inactividad, vacio en el
obrar; pero esta ausencia es coloreada por el ordenamiento, dándole una
significación determinada. Esta significación puede ser positiva o negativa.
Francisco González Navarro señala
que; “En su mas restringida acepción, el silencio administrativo lo definimos
como una presunción legal, una ficción que la ley establece en beneficio del
particular, y en virtud de la cual se considera estimada (silencio positivo) o
desestimada (silencio negativo) la petición dirigida por este a la
administración.”
38.2 El silencio administrativo en materia fiscal
En materia fiscal, el derecho mexicano confiere efectos negativos al
silencio de la administracion publica. Esta situacion, muy conocida en el
medio, se denomina negativa ficta. Destaquemos la idea anterior con la cita de
dos reconocidos autores:
En el derecho fiscal el silencio de
la autoridad se presume como la resolucion negativa de la instancia; es decir,
el significado presunto del silencio es una negativa y asi esta previsto por el
propio art. 37 del codigo Fiscal de la Federacion al establecer que el silencio
de las autoridades fiscales se considera como resolucion negativa cuando no den
repsuesta en el termino que corresponde. Comunmente se llama negativa ficta.
Raul Rodriguez Lobato
La figura de la negativi fiscal en la
actualidad tambien es atribuida a las autoridades administrativas que no
resuelven los recursos o peticiones de los particulares en el termino de cuatro
meses, en relacion con cuestiones que corresponden a la competencia de tribunal
fiscal de la federacion, aunque no sean esencialmente tributarias.
Hugo Carrasco Iriarte
38.3 Distincion
entre silencio administrativo y derecho de peticion
El silencio
administrativo, según se dijo, es la ausencia de acto de un ente de la administración publica y la consecuencia (negativa o positiva) que la ley le
da. El derecho de peticion es una de las llamadas garantias individuales
(derechos humanos), que permite al gobernado hacer planteamientos a la
autoridad con la consiguiente obligacion de esta de responder.
Se prevé en el art. 8, segundo párrafo, de la
constitucion, que; “A toda peticion deberia recaer un acuerdo escrito de la
autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligacion de hacerlo conocer
en breve termino al peticionario.”
El breve termino en que
la autoridad debe atender la peticion es considerado nunca mayor de cuatro
meses por la jurisprudencia del poder judicial de la federacion. Este termino
puede resultar excesivo en determinadas situaciones, lo que volveria ineficaz
al derecho de peticion.
38.4 El silencio administrativo y el ejercicio de
la accion ante el tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal
La falta de respuesta a una peticion debidamente formulada por un
gobernado, en un termino de 30 dias naturales, posibilitaera que este demande
la autoridad ante el tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito
Federal. Lo anterior esta previsto en el art. 31, fracc. Iv de la ley de ese
tribunal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 10 de
septiembre de 2009.
Claro esta que esa
posibilidad de obligar al organo de ejecutivo del Distrito Federal por la via
contenciosa administrativa se refiere a asuntos locales de la capital del pais.
39. Ejecucion, cumplimiento y extincion del
acto administrativo
39.1 Ejecucion
El acto administrativo es ejecutivo, en tanto se le supone valido (emitido
conforme a la ley), lo que significa que es obligatorio. La ejecutividad
consiste en una presuncion de validez que implica la posibilidad y obligacion
de ejecutarse.
Tambien se habla de que
el acto administrativo es ejecutorio. La ejecutoriedad es la potestad de
realizar coactivamente el acto, ante la posicion del gobernado. Se trata de la
ejecucion forzada del acto, para ello la administracion no requiere fallo
previo de los tribunales, en razon de que es un privilegio a favor del acto
administrativo, en virtud de perseguir el interes general.
Cuando el particular
considere que el acto no es perfecto (falta de uno o mas de sus elementos o
requisitos constitucionales), podra evitar o suspender la ejecucion por medio
de algun recurso, del contencisos administrativo o del amparo, según prevea la
ley (tema que se aborda al final del segundo curso).
39.2 El cumplimiento
Lo usual, una vez emitido el acto administrativo, es que el gobernado lo
cumpla, acatando su contenido por considerarlo legitimo y adecuado. El
cumplimiento es la realizacion voluntaria, no coactiva del acto; ello es lo
normal ante los miles de actos que la administracion publica genera en su
intensa actividad diaria (sanciones, permisos, registros, constancias, autorizaciones,
licencias, notificaciones de creditos fiscales, nombramientos, etcetera).
39.3 Extinción del acto administrativo
El acto administrativo, al igual que las otras clases de actos juridicos,
extingue o agota sus efectos por diversas circunstancias, que en el programa de
estudio (1986-1993) se clasifican en medios normales y medios anormales.
39.4 Medios normales
Los medios normales de extincion o agotamiento del acto adminisrativo son
el cumplimiento y la ejecucion forzosa. Con el concurso de uno u otro de esos
medios y en virtud de la presuncion de legalidad, el acto surtira todos sus
efectos frente al gobernado, la administracion y ante terceros.
Los efectos pueden
realizarse de inmediato (una multa que es pagada en breve tiempo), o bien
perdurar un periodo mas o menos largo (el registro de derechos de autor, un
pasaporte).
Los medios normales de
extincion pueden estar sujetos a la realizacion de cierta formalidad, según
vimos; publicacion, notificacion, etc… o suspendidos por decision jurisdiccional
o por tramitarse un recurso ante la propia administracion.
39.5 Medios anormales
En los siguientes paragrafos habremos de describir los mediosanormales de
extincion de los actos administrativos, que de acuerdo con el programa de
estudio que estamos siguiendo son: la revocacion, la rescision, la
prescripcion, la caducidad, el termino, la condicion, la renuncia de derechos,
la falta de algun elemento o requisito del acto )irregularidades), la
resolucion a un recurso administrtaivo, la sentencia de tribunal administrativo
y el fallo favorable al particular en juicio de amparo.
39.6 Revocacion administrativa
La mayoria de los autores que tratan la revocacion administrativa estan de
acuerdo en que existe gran confusion en su empleo tanto en la doctrina como en
la ley.
La revocacion hace cesar los efectos juridicos de un acto valido, por
convenir asi a quie lo produjo. Existe tato en derecho publico como en privado.
Los problemas que suscita la revocacion administrativa son los siguientes:
·
Uno de carácter
terminologico, al confundirsele con la anulacion de un acto irregular o con
algun medio de defensa que los particulares posean para impugnar aquellos actos
que consideren lesivos a si interes (recurso de revocacion). Nuestra
legislacion acostumbra usar en este ultimo sentido el vocablo revocacion, desde
luego de forma inadecuada.
·
El segundo
problema gira en torno a que actos pueden revocarse y con que alcances.
Indiquemos algunos puntos importantes acerca de la revocacion
administrativa. Esta forma de extincion implica dejar sin efectos un acto
valido; debe decidirla una autoridad competente, en ejercicio de sus
facultades; ha de estar prevista en la ley; se emite oficio, nunca a peticion
del gobernado; no debe causar perjuicio al particular; recae sobre un acto que
no ha agotado sus efectos; obedece a una causa de conceniencia al interés
publico; constituye un nuevo acto administrativo.
Si faltara una de estas
notas fundamentales estariamos ante una revocacion viciada por irregularidade o
ante otra figura juridica, como la anulacion o algun medio de defensa (recurso
adminsitrativo de revocacion).
Destacamos que el acto
revocado debe ser perfecto y no haber agotado sus consecuencias; el motivo que
origina la revocacion es de oportunidad y con miras al interes social; en
ninguna circunstancia debera perjudicar derechos adquiridos del gobernado.
Vale la mencion de que en
el derecho procesal civil y penal existe el recurso de revocacion: este opera
contra autos de tramite no apelables, el cual lo resuelve el propio juez. Esta
figura es, desde luego distinta de la revocacion adminsitrativa que hemos
descrito brevemente en esta seccion.
39.7 La rescision
Es un medio de concluir un negocio juridico bilateral, por incumplimiento
de una de las partes o por alguna causa ajena a la voluntad de estas; la parte
que decide la rescision no incurre en responsabilidad alguna. Tratándose de los
actos administrativos que estamos estudiando, esta via para concluirlos
difícilmente se dará pues ya quedo indicado que tales actos son de carácter
unilateral. Podrá citarse y eso con reservas a la concesion como un acto
administrativo rescindible.
La rescision en el derecho administrativo corresonde mas bien contemplarla
dentro de lo contratos que celebra el poder ejecutivo (vease el volumen
segundo).
39.8 La prescripcion
Es un medio de adquirir derechos o liberarse de obligaciones por el
transcurso del tiempo, conforme a las modalidades que fije la ley. Esta figura
tiene aplicación de derecho administrativo a prposito del acto cuya extincion
por medios excepcionales se viene describiendo, por ejemplo en materia fiscal.
Consideramos que
imprescriptibilidad no es atributo del acto adminsitrativo: debe fijarla
expresamente la ley. En caso de que el texto legal sea omiso respecto a la
prescripcion, se estará a la supletoriedad del derecho comun.
39.9 Caducidad
Confundida en ocasiones con la prescripción, la caducidad es la perdida de
un derecho por falta de actividad dentro de un lapso que fija la ley para su
ejercicio. Asi la caducidad opera tamto para el gobernado como para la
administracion.
Este medio anormal de
concluir los actos administrativos obedece a la inconveniencia practica de
perpetuar la posibilidad de actuar en determinado asunto. La caducidad como
fihura juridica, se usa en otras ramas del derecho; puede revestir ciertas
modalidades en derecho comparado y es la ley que fija el termino en que ha de
operar; aunque en derecho civil es posible convenir el plazo para que opere,
asi seria legal o voluntaria.
Resulta adecuado no usar el termino prescripcion extintiva para
identificar la caducidad pues ello provoca confunsiones.
39.10 El termino y la condición
De manera excepcional el acto administrativo puede estar sujeto a termino
o a condicion para que surta efectos. En tal cason el cambio radical
supervieniente en algun elemento del acto o la falta de realizacion del
acontecimiento (condicion) puede provocar la extincion anormal del acto cuyo
efectos estaban supeditados a termino o condicion.
Estimamos oportuno citar las nociones de temino y condicion: “Las palabras
plazo y termino podemos afirmar que son equivalentes; algunos autores hablan de
plazo para referirse al convencional y de termino para el legal o judicial”
(Qhuintanilla Garcia).
En cuanto al concepto de termino es el “momento en que un acto juridico
debe comenzar a producir o dejar de producir sus efectos caracteristicos” (De
Pina).
“la condicion es un acontecimiento, evento o hecho futuro y de realizacion
incierta” (Quintanilla Garcia).
39.11 La renuncia de derechos
Mediante la renuncia de derechos el particular desiste de los beneficios
que contiene a su favor le hace administrativo; tal desistimiento puede ser
expreso o tacito, ya sea porque le hace saber su decisión al organo
administrativo o simplemente no ejerce el derecho que tiene. De esta forma el
acto administrativo no produce sus efectos y se extingue de una manera anormal.
39.12 Irregularidades e ineficacias del acto
administrativo
El resto de este tema esta dedicado a estudiar las llamadas nulidades en
el derecho administrativo. Este resulta ser un punto complicado en nuestra
asignatura en el que hay enorme confusion doctrinaria y legislativa, ya sea por
pretender calcar las instituciones que en derecho civil existen en este renglon
o bien porque se desarrollan teorias propias que no son totalmente aceptadas ni
resuelven por completo el problema practico.
En principio indiquemos que las irregularidades son defectos o vicios de
un acto administrativo al carecer de uno de sus elemntos o requisitos o ser
estos inadecuados; la ineficacia se refiere a la falta de realizacion de un
acto, es decir, el no producir los efectos para los cuales fue creado.
El problema de las nulidades o irregularidades en el derecho
administrativo se describe acertadamente en la cita siguiente:
La teoria sobre las irregularidades
de los actos administrativos constituye uno de los capitulos mas dificiles del
derecho publico. La inexistencia de disposiciones expresas que la regulan,
junto con la evidente inaplicabilidad del derecho civil, ha hecho que la
elaboracion de los principios en esta materia quede librada a la doctrina y la
jurisprudencia. Por esa razon y tratandose de cuestiones que promueven grandees
dudas –incluso en el derecho privado, donde hay textos expresos de carácter
general- no es de extrañar las vacilaciones y aun contradicciones en esta
materia.
Enrique Sayagues Laso
39.13 Problemas
de los conceptos de inexistencia y nulidad en el derecho civil
A lo largo de
siglos en el derecho civil se ha elaborado una teoria de las nulidades de los
actos juridicos, basada fundamentalmente en la ausencia o vicios de los
elementos y requisitos del propio acto. Como las consecuencias de tal ausencia
o vicio pueden ser muy diversas, se han efectuado clasificaciones y vertido
opiniones en una interminable polemica, sin que hasta la fecha haya logrado
alcanzar consenso acerca de este particular.
La teoria de las
nulidades vino a complicarse con el estudio de los actos inexistentes, cuyo
origen algunos atribuyen al derecho romano y otros al codigo de Napoleon; hasta
llegar al surgimiento de una corriente, mayoritaria en la actualidad, la cual
califica a la inexistencia de contraria a la logica, lo que ha conducido a que
insistentemente se hable solo de nulidades.
En este asunto
se ha creado una terminologia muy variada, según los alcances que se den a la
irregularidad que afecta a un acto: nulidad absoluta y nulidad relativa; acto
nulo y anulable; nulo de pleno derecho; convalidable e inconvalidable;
ineficacia, nulidad subsanable e insubsanable, etc. Desde luego no es posible
ni conveniente en este lugar analizar esos vocablos y sus alcances.
39.14 La nulidad absoluta y la nulidad relativa
en el Codigo Civil Federal
El Codigo Civil Federal adopta el sistema de inexistencia, nulidad
absoluta y nulidad relativa; aunque de hecho trata solo de actos nulos
convalidables y no convalidables, según el contenido de los art. 2224 a 2242.
Conforme el citado codigo civil, la nulidad absoluta no desaparece por
confirmacion ni prescripcion y puede invocarla cualquier interesado, en tanto
que los actos juridicos afectados de nulidad relativa son convalidables, según
las disposiciones que transcribimos en seguida:
Articulo 8º. Los actos ejecutados contra el tenor
de las leyes prohibitivas o de interes publico seran nulos, excepto en los
casos en que la ley ordene lo contrario.
Articulo 2224. El acto juridico
inexistente por la falta de consentimiento o de objeto que pueda ser materia de
el, no produciea efecto legal alguno. No es susceptible de valer por
confirmacion, ni por prescripcion, su inexistencia puede invocarse por todo
interesado.
Articulo 2225. La ilicitud en el objeto, en el fin o en la condicion del acto produce su nulidad ya absoluta, ya relativa, según lo disponga la ley.
Articulo 2226. La nulidad absoluta por regla general no impide que el acto produzca provisionalmente sus efectos, los cuales seran destruidos retroactivamente cuando se pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevalerse todo interesado y no desaparece por la confirmacion o la prescripcion.
Articulo 2227. La nulidad es relativa cuando no reune todos los carcateres eumerados en el articulo anterior. Siempre permite que el acto produzca provisionalmente sus efectos.
Articulo 2228. La falata de forma establecida por la ley, si no se trata de actos solemnes, asi como el error, el dolo, la violencia, la lesion y la incapacidad de cualquiera de los autores del acto, produce la nulidad relativa del mismo.
Articulo 2229. La accion y la excepcion de nulidad por falta de forma competen a todos los interesados.
Articulo 2230. La nulidad por causa de error, dolo, violencia, lesion o incapacidad, solo puede invocarse por el que ha sufrido esos vicios de consentimiento, se ha perjudicado por la lesion o es el incapaz.
Articulo 2231. La nulidad de un acto juridico por falta de forma establecida por la ley, se extingue por la confirmacion de ese acto hecho en la forma omitida.
Articulo 2232. Cuando la falta de forma produzca nulidad del acto, si la voluntad de las partes ha quedado constante de una manera indubitable y no se trata de un acto revocable, cualquiera de los interesados puede exigir que el acto se otrogue en la forma prescrita por la ley.
Articulo 2233. Cuando el contrato es nulo por incapacidad violencia o error, puede ser confirmado cuando cese el vicio o motivo de nulidad, siempre que no concurra otra causa que invalide la confirmacion.
Articulo 2234. El cumplimiento voluntario por medio del pago, novacion o por cualquiera otro modo, se tiene por ratificacion tacita y extingue la accion de nulidad.
Articulo 2235. La confirmacion se retrotrae al dia en que se verifico el acto nulo; pero ese efecto retroactivo no perjudicara a los derechos de tercero.
Articulo 2238. El acto juridico viciado de nulidad en parte no es totalmente nulo, si las partes que lo forman puede legalmente subsistir separadas a menos que se demuestre que al celebrarse el acto se quiso que solo integramente subsistiera.
Articulo 2239. La anulacion del acto obliga a las partes a restituirse mutuamente lo que han recibido o percibido en virtud o por consecuencia del acto anulado.
Articulo 2225. La ilicitud en el objeto, en el fin o en la condicion del acto produce su nulidad ya absoluta, ya relativa, según lo disponga la ley.
Articulo 2226. La nulidad absoluta por regla general no impide que el acto produzca provisionalmente sus efectos, los cuales seran destruidos retroactivamente cuando se pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevalerse todo interesado y no desaparece por la confirmacion o la prescripcion.
Articulo 2227. La nulidad es relativa cuando no reune todos los carcateres eumerados en el articulo anterior. Siempre permite que el acto produzca provisionalmente sus efectos.
Articulo 2228. La falata de forma establecida por la ley, si no se trata de actos solemnes, asi como el error, el dolo, la violencia, la lesion y la incapacidad de cualquiera de los autores del acto, produce la nulidad relativa del mismo.
Articulo 2229. La accion y la excepcion de nulidad por falta de forma competen a todos los interesados.
Articulo 2230. La nulidad por causa de error, dolo, violencia, lesion o incapacidad, solo puede invocarse por el que ha sufrido esos vicios de consentimiento, se ha perjudicado por la lesion o es el incapaz.
Articulo 2231. La nulidad de un acto juridico por falta de forma establecida por la ley, se extingue por la confirmacion de ese acto hecho en la forma omitida.
Articulo 2232. Cuando la falta de forma produzca nulidad del acto, si la voluntad de las partes ha quedado constante de una manera indubitable y no se trata de un acto revocable, cualquiera de los interesados puede exigir que el acto se otrogue en la forma prescrita por la ley.
Articulo 2233. Cuando el contrato es nulo por incapacidad violencia o error, puede ser confirmado cuando cese el vicio o motivo de nulidad, siempre que no concurra otra causa que invalide la confirmacion.
Articulo 2234. El cumplimiento voluntario por medio del pago, novacion o por cualquiera otro modo, se tiene por ratificacion tacita y extingue la accion de nulidad.
Articulo 2235. La confirmacion se retrotrae al dia en que se verifico el acto nulo; pero ese efecto retroactivo no perjudicara a los derechos de tercero.
Articulo 2238. El acto juridico viciado de nulidad en parte no es totalmente nulo, si las partes que lo forman puede legalmente subsistir separadas a menos que se demuestre que al celebrarse el acto se quiso que solo integramente subsistiera.
Articulo 2239. La anulacion del acto obliga a las partes a restituirse mutuamente lo que han recibido o percibido en virtud o por consecuencia del acto anulado.
39.15 estudio del sistema de nulidades en el
derecho comparado. Critica de la teoría civilista
En Argentina se habla de actos inexistentes, nulos y anulables; se polemiza
respecto de los primeros y se señala la necesidad de desarrollar una teoría
propia de la invalidez de los actos adminsitrativos.
En España, la ley regula la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad, en
tanto que lo mas avanzado de la doctrina (Santamaria Pastor) sostiene superar
la idea de los actos inexistentes y elaborar una teoria de la ineficacia en el
derecho administrativo.
La jurisprudencia del contencioso administrativo frances desarrollo la
idea de los actos inexistentes, indicado, ademas, que cualquier nulidad debe
estar prevista en el texto legal para poder ser invocada y decretada en su
caso.
En Italia
parece haber una tendencia más favorable a la figura de la inexistencia. Al
lado de la nulidad en sus dos variantes se añade un cuarto renglón:
irregularidades secundarias que no trascienden a la validez del acto, al
carecer de importancia.
La critica
que puede hacerse a la teoría civilista, desde luego osada ante la tradición y
el prestigio de sus elaboraciones, es que a veces ha resultado poco practica y
no es posible traspasarla, sin mas, al derecho publico, debido a la diferencia
de sujetos e intereses tutelados.
39.16
Irregularidades e ineficacias del acto jurídico y de sus elementos en el
derecho administrativo. Ineficacia total o parcial del acto
En
el derecho administrativo, actualmente se habla más que de nulidades, de actos
irregulares y de ineficacias. Un acto es irregular cuando no ha sido elaborado
conforme a las reglas correspondientes; o sea son defectuosos uno o más de sus
elementos o requisitos.
El
acto administrativo que padece una irregularidad no debe producir sus efectos
hasta que tal irregularidad sea corregida, si ello es legalmente posible, ya
que podría tratarse de un defecto que por su naturaleza o por disposición de la
ley tal irregularidad sea insubsanable y en tal caso, la ineficacia seria
total. Con anterioridad indicamos que un acto, a pesar de no ser perfecto puede
ser eficaz, al acatarlo el gobernado y extinguirse de manera normal.
Por
su parte la Ley Federal de Procedimientos Administrativos indica que la omisión
o irregularidad de algún elemento o requisito del acto administrativo provocara
la nulidad o anulabilidad de este, según sea el caso; posteriormente también
emplea el vocablo eficacia y habla en otro momento de inexistencia.
39.17
Nulidad del pleno derecho
La
nulidad de pleno derecho es la que prevé la ley con ese carácter o que en casos
excepcionales, ordena la autoridad judicial ante actos administrativos
·
Emitidos
por algún órgano cuya falta de competencia resulte evidente
·
Porque
se haya producido sin respetar en absoluto los procedimientos necesarios
·
Constituya
un delito
·
Su
objeto sea obviamente imposible.
39.18 Irregularidades e ineficacias en el derecho administrativo
No existe texto legal unificado para normar las irregularidades e
ineficacias de los actos administrativos (a pesar del intento parcial de la Ley
Federal de Procedimientos Administrativos, de 1994). Esta es una situación casi
generalizada en el derecho comparado y en la teoría no hay unanimidad al
respecto. Usualmente se opta por comentar cada elemento o requisito y señalar
que consecuencia produce su ausencia o defecto; este sistema es el que
adoptamos.
a)
Sujeto. Si el
acto emitido por un organo incompetente, no debe producir efecto y resulta
totalmente nulo o ineficaz.
b)
Manifestacion de
voluntad. Cuando haya existido algun vicio del consentimiento, el acto podra
ser convalidado. Si no ha habido voluntad alguna, no existira el acto.
c)
Objeto. Si este
no existe o es ilícito, habra ineficacia total.
d)
Forma. La falta
de forma invalida el acto, pero si esta es de carácter secundario puede la
autoridad restituir el procedimiento.
e)
Motivo. La
ausencia o indebida motivacion pueden ser subsanadas, si la ley lo permite.
f)
Finalidad. Si no
se permite un fin de interes general, de manera directa o indirecta, mediata o
inmediata, el acto es ineficaz. Esto resulta dificil, mas no imposible de
probar por parte del administrado.
g)
Merito. Mas
dificil de probar que lo anterior resulta la inconveniencia o falta de oportunidad
de un acto; pero si se demuestra tal irregularidad es insubsanable.
39.19 La irregularidad del acto administrativo en
el refrendo ministerial
Vimos con anterioridad en que consiste el refrendo en nuestro derecho (tema
18); en esa ocasión indicamos que es una
formalidad que revisten cierto actos, la cual va a determinar que sean
obedecidas. De de acuerdo con la teoria de las irregularidades en ineficacia
del acto administrativo, este no surtira efecto cuando le falte el refrendo a
una orden presidencial; requisito que es subsanable, si no implica
retroactividad.
39.20 Autoridad que debe decretar la ineficacia y
en su caso, la anulación
Se ha afirmado que los actos administrativos gozan de una presuncion de
legalidad sostener lo contrario haria inoperante la actividad del poder
publico; por tanto es el gobernado quien debe impugnar los actos irregulares.
La autoridad que emitio el acto irregular o su superior jerarquico en
atencion al derecho de peticion o por virtud del poder de revision, pueden declarar
que un acto es ineficaz y que procede su anulacion o su modificacion.
En el supuesto de actuar en virtud de una peticion del particular, parece
no haber problema en nuestro sistema juridico para que se reconozca la
irregularidad e ineficacia. La posibilidad de que el superior jerarquico o la
propia autoridad emisora acuerden de oficio la ineficacia de un acto irregular
resulta mas discutible: la ineficacia o anulacion solamente podran ser
correctas si no se afecta al gobierno en derechos adquiridos o en expectativas
de estos, salvo cuando se trate de la nulidad de pleno derecho.
Aceptar indiscriminadamente la anulacion de oficio seria crear una falta
de certeza jurídica en los actos de la administracion publica, pero negarla de
plano es impedir un eficiente medio de autotutela, con el que deben contar las
autoridades.
39.21 Extinción por decisiones dictadas en
recursos administrativos o en procesos ante tribunales federales y administrativos en materia de amparo
Dentro de los medios de control de la legalidad de la administracion
publica se señala en nuestro derecho, fundamentalmente, el recurso
administrativo, el contencioso administrativo y el juicio de amparo. Estos
sistemas se estudiaran en la ultima parte del segundo curso.
Como medios anormales de extincion de actos administrativos, las
decisiones a recursos, a procesos contenciosos administrativos o judiciales
(amparo), indican que la irregularidad aducida por el particular es o no cierta
y por tanto, se ordena la ineficacia o la nulidad solicitada, o bien se
confirma la legalidad del acto impugnado. Tambien se puede pronunciar en el
sentido de que se subsane la irregularidad.
Desde otro enfoque, dichos sistemas de impugnación son los medios de
defensa con que cuenta el particular ante el poder publico, contra actos que
considere lesivos a sus intereses por ilegales o inoportunos; es decir
irregularidades cuya ineficacia debe ser decidida.
De manera excepcional, en materia tributaria la autoridad podrá solicitar
ante los tribunales contencioso administrativos la nulidad de un acto favorable
al gobierno.
40. El
procedimiento administrativo
40.1 Diferencia entre proceso y procedimiento
El procedimiento administrativo se trata junto al acto administrativo o
como introducción a los sistemas de impugnación de la actividad del poder
ejecutivo.
Conforme a los actuales programas para el estudio del derecho
administrativo, corresponde al segundo curso (segundo volumen de esta obra) el
procedimiento administrativo y sus diferencias con el proceso de esa misma
índole.
A efecto de no romper el sistema seguido desde la primera edición de estos
cursos, a continuación se dan breves nociones de esta figura.
40.2 Procedimiento administrativo. Concepto
Es la serie coordinada de medidas tendientes a producir y ejecutar un acto
administrativo.
En la doctrina española se da la siguiente definición: procedimiento
administrativo es “el cause legal que los órganos de la administración publica
se ven obligados a seguir en la realización de sus funciones y dentro de su
competencia respectiva, para producir los actos administrativos” (Lopez-Nieto y
Mallo).
40.3 Clasificación del procedimiento
El procedimiento administrativo puede ser clasificado de diversas maneras;
asi se habla de procedimiento formal y aformal, general y especial, unifasico y
bifasico, declarativo y ejecutivo, tecnico o de gestion (Gonzalez Navarro);
ordinarios y especiales, flexibles o rigido, lineal o triangular, etc. El
programa oficial de 1986 adopta la siguiente enumeracion: interno y externo,
previo y de ejecucion, de oficio y a peticion de parte.
40.4 Características y requisitos del
procedimiento administrativo. El procedimiento externo y las formalidades
constitucionales
Las
características del procedimiento administrativo varían según las diversas
concepciones que del mismo tengan, así como por cuestiones de índole política.
Por nuestra parte señalaremos estas:
a)
Legalidad.
Debe estar previsto o permitido en la ley; dentro de la competencia del órgano.
b)
Eficacia.
Que logre producir o ejecutar adecuadamente el acto.
c)
Gratuidad.
Generalmente existirá esta nota, salvo que se trate de servicios públicos o
actividad registral.
d)
Publicidad.
Es decir no existen los procedimientos secretos excepto en asuntos de seguridad
nacional, diplomáticos o en que por razones morales deba mantenerse reserva o
secrecía.
e)
Agilidad.
Aunque en la práctica ocurre casi siempre que los tramites administrativos
marchan con lentitud, todos los movimientos de reforma administrativa tienden a
darles rapidez.
f)
Equidad,
ha de observarse el principio in dubio pro actione, este es, que el procedimiento
debe tender a lograr el resultado mas favorable al administrado o particular.
g)
Requisitos
del procedimiento. Deben estar contenidos en ley o disposición reglamentaria y
ser técnicamente idóneos para emitir o ejecutar el acto. Puesto que no existe
en México un código o ley que regule de manera unificada los procedimientos
administrativos, se estará a lo previsto en cada caso; y siempre acatando lo
que la constitución federal establece respecto a procedimiento. Lo anterior
afirmación es valida a pesar de la Ley Federal de Procedimientos
Administrativos, ya que esta no contempla como objeto de la misma materia muy
importantes que se mencionan en el parágrafo 40.6.
Las formalidades o los requisitos que
la constitución política señala, aplicables a l procedimiento externo, son
prácticamente los mismos que se indicaron a propósito del acto administrativo:
forma escrita, competencia del órgano, fundamentación, motivación, no
retroactividad, no dejar en estado de indefensión al gobernado y efectuarse
conforme a la ley.
40.5 Las formalidades esenciales del
procedimiento
La expresión formalidades esenciales
del procedimiento, referida en sus inicios a la materia procesal o jurídica, se
ha hecho extensiva a las otras ramas del derecho, hay una total indefinición
acerca de cuales son esas formalidades, pero podemos indicar que son aquellas
previstas en la ley para no dejar en estado de indefensión al particular, tales
como escuchar a este y notificarle las decisiones que afectan directamente con
el propósito de que las conozca de manera fehaciente y en su caso pueda
impugnarlas en tiempo.
40.6 La Ley Federal de Procedimiento
Administrativos
La ley del rubro fue publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 4 de agosto de 1994 e inicio si vigencia el
1 de junio de 1995; su contenido se refiere a:
1.
Exclusión
de su ámbito de aplicación las cuestiones locales, municipales, de
paraestatales, financiera, fiscal, electoral, competencia económica,
responsabilidad de los servidores públicos, justicia laboral y agraria, y del
ministerio publico.
2.
Supletoriedad
del Código Federal de Procedimiento Administrativo
3.
Campo
de aplicación y disposiciones generales.
4.
Régimen
jurídico del acto administrativo.
5.
Eficacia
del acto administrativo.
6.
Nulidad
y anulabilidad del acto administrativo.
7.
La
extinción del acto administrativo.
8.
Disposiciones
generales para el procedimiento administrativo.
9.
Los
interesados.
10. Impedimentos, excusas y recusaciones.
11. Términos y plazos.
12. El acceso a los documentos e
información.
13. Notificaciones.
14. Impugnación de notificaciones.
15. La iniciación del procedimiento.
16. Tramitación del procedimiento.
17. Terminación del procedimiento.
18. Visitas de verificación
19. Mejora regulatoria.
20. Comisión federal de mejora regulatoria
21. Manifestación del impacto regulatorio.
22. Registró federal de trámites y
servicios.
23. Infracciones y sanciones
administrativas.
24. Recurso de revisión.
El
articulado de esta ley no altera la esencia de las cuestiones que se abordan a
lo largo de estos cursos. No consideramos oportuno hacer un comentario de ese
ordenamiento, pues ello rebasaría la finalidad y dimensiones de un libro de
texto como el presente.